Artigo - Teodora Cardoso

Teodora Cardoso, Economista

A Verdade

Cavaco Silva tem agora razão quando diz que, sem crescimento económico, não se resolverão os problemas do emprego ou do orçamento. É, contudo, à miopia com que dirigiu uma fase ímpar de crescimento que devemos as dificuldades actuais.

Na entrevista que concedeu à RTP1, Cavaco Silva deixou entrever, com uma inesperada candura, o modo como encara as reformas estruturais. À interpelação quanto ao facto de não ter concretizado a reforma da administração pública, respondeu afirmando que levou a cabo a «parte mais importante» dessa reforma, relativa à adopção do Novo Sistema Retributivo (NSR). A isso acrescentou a habitual mantra, segundo a qual os problemas que o sistema suscitou apenas se deveram ao aumento do número de funcionários públicos que teve lugar sob a gestão Guterres.
A reconhecida escassez e má qualidade das estatísticas em matéria de função pública tem permitido manter essa tese, tão válida quanto o total de 550 mil funcionários que existiriam quando Cavaco deixou o poder. Um estudo da OCDE de 1997, dedicado ao tema das dificuldades de medição dessa variável nos diferentes países, aponta para Portugal em 1993 - segundo fontes oficiais - um número total de funcionários que variava entre os 632 mil e os 765 mil. Esta última versão, que era a mais actualizada na altura, indicava a existência de 772 mil funcionários em 1995. Na prática, há uma única lição a tirar destes números: a da urgência em compilar e divulgar estatísticas fiáveis sobre a matéria.

Quanto aos mitos que subsistem há, porém que reconhecer que, se eles se mantêm, é porque contêm algo de verdade. Os aspectos verdadeiros são fáceis de identificar e consistem no custo exagerado da função pública e na percepção generalizada de que os recursos humanos ao serviço do sector público estão mal atribuídos, tanto em quantidade, como em qualidade. Essa é precisamente a herança que ficámos a dever a Cavaco Silva e à sua não reforma da administração pública. Em 1989, quando o NSR foi aprovado, várias coisas se tinham tornado evidentes relativamente à economia e à administração pública em Portugal:

A primeira era o aumento do rendimento disponível do país graças, por ordem cronológica,(i) à forte competitividade da economia legada pela estabilização levada a cabo pelo governo anterior, sob a égide de Mário Soares e de Ernâni Lopes, (ii) à descida do preço do petróleo em 1986 e (iii) às entradas crescentes de fundos comunitários.

A segunda era a implosão do império soviético e a crescente globalização e tecnicização da economia mundial, exigindo a reconversão urgente do modelo competitivo da economia portuguesa. A resposta que lhe foi dada consistiu no desperdício dos fundos para a formação profissional e, em matéria de educação, na fuga para um modelo apenas preocupado em melhorar as remunerações dos professores e os indicadores quantitativos. Em conjunto, estes constituíram seguramente o mais grave erro estratégico da política portuguesa pós-adesão.

A terceira evidência resultava directamente das anteriores e dizia respeito à necessidade de uma profunda reforma da administração pública, indispensável para lhe permitir acompanhar - e mesmo liderar - as reformas da economia. Um novo sistema retributivo era, por várias razões, uma parte indispensável dessa reforma. Os funcionários públicos eram tradicionalmente mal pagos em Portugal e isso era especialmente verdade no respeitante aos quadros técnicos e às chefias. Para contornar o problema, tinham-se criado múltiplos esquemas «especiais» destinados a complementar as remunerações dos grupos com maior poder negocial, em particular aqueles de quem dependia a cobrança das receitas do Estado. Para além disso, a capacidade do sector público para recrutar pessoal qualificado e inovador reduzia-se praticamente ao atractivo de proporcionar a entrada numa carreira política. Ao mesmo tempo era muito elevado o peso dos funcionários com muito baixa preparação escolar, incorporados em quadros donde tinham sido excluídas todas as formas de mobilidade.

Finalmente resta sublinhar que todo o sistema português de administração pública se subordinava a um modelo estritamente hierárquico, baseado em procedimentos que excluíam qualquer forma de autonomia de gestão, de inovação e de selecção de chefias por critérios de qualificação e capacidade de gestão. Tudo isto coincidia com a explosão das técnicas de informação, num período em que os nossos parceiros da OCDE, mais atentos ao evoluir das economias e das tecnologias, discutiam e punham em prática soluções inovadoras e flexíveis.
Não é difícil perceber que a introdução de um NSR, aproveitando uma folga financeira irrepetível, seria a contrapartida ideal para permitir levar por diante as reformas indispensáveis, mesmo que impopulares. O que Cavaco Silva nos legou reduziu-se, porém, à expansão dos regimes especiais, ao reforço da rigidez e da incapacidade de gestão e inovação e sobretudo a um aumento dos encargos com a função pública que se cifrou em 90,4 % no triénio 1989/91, 50 pontos percentuais acima da subida da taxa de inflação no mesmo período , estrategicamente centrado no ano em que obteve a sua segunda maioria absoluta. É certo que os governos Guterres, embora com um menor contributo quantitativo, não fizeram melhor. Mas pelo menos devemos a António Guterres não vir apresentar-se-nos como o detentor da verdade nas áreas em que errou.

Cavaco Silva tem agora razão quando diz que, sem crescimento económico, não se resolverão os problemas do emprego ou do orçamento. É, contudo, à miopia com que dirigiu uma fase ímpar de crescimento que devemos as dificuldades actuais. Que a solução destas em período de crise exige maiores sacrifícios, durante mais tempo, também não oferece dúvidas. Que Cavaco detenha agora a verdade que tão completamente lhe escapou enquanto primeiro ministro, isso sim oferece as maiores dúvidas.